[비즈한국] 2001年の電力産業構造改革以降、25年間にわたり維持されてきた5社分割体制が幕を下ろし、一つの巨大な発電公企業として再統合されることになった。分割された公企業構造の非効率性を解消し、国主導のエネルギー転換を強力に牽引するという趣旨だ。発電公企業の統合によるエネルギー公共性の強化という「期待」と、巨大独占公企業の出現および市場歪曲という「懸念」が真っ向から対立している。
気候エネルギー環境部は去る9月4日、韓国電力南ソウル本部で「発電公企業統合案懇談会」を開き、韓国南東・中部・西部・南部・東西発電の5つの発電公企業を1社に統合し、韓国電力の100％子会社である「（株）韓国発電」（仮称）を新設する推進計画を公式発表した。
内部ガバナンスは大幅な縮小とともに、エネルギー転換を中心とした体制に作り変えられる。従来の5社体制で運用されていた「5社長・5監事・10常任理事」体制は、「1社長・1監事・4常任理事」体制へと大幅に圧縮される。5社の本社に分散していた管理人員は、約2,400人から1,800人水準へと縮小される。削減された約600人は、新設される3〜4つの「地域再生エネルギー本部」に再配置され、太陽光や陸上風力など、地域単位の新規再生可能エネルギーの拡大を専担することになる。本社は再生エネルギー本部、公正な転換本部、安全技術本部、企画管理本部の4本部体制で構成される。
統合が完了すれば、合算発電設備は約53GW規模となり、中国を除く世界中の発電会社の中で8位圏（中国を含めた場合は14位）に相当するグローバル超大型発電会社となる。政府は今年の定期国会内に特別法を制定し、許認可の擬制、既存会社の権利・義務および雇用契約の継承、合併手続きの簡素化、企業結合審査の免除根拠などを整え、9月中に次官を委員長とする「発電公企業統合準備委員会」を発足させ、2027年10月1日に公式発足させるという具体的なスケジュールを提示した。
統合支持派「エネルギー公共性の回復と単一法人に基づく雇用継承」
統合を支持する側は、公的主導によるエネルギー転換と、分割体制の構造的な非効率性の解消を主要な名分として強調する。
まず、2001年の新自由主義的な分割以降、5社間で無意味な過当競争と重複費用が発生しただけであり、国内の再生可能エネルギー発電投資の90％以上を民間資本が占めることで「迂回的民営化」が深刻化したと批判している。これに対し、公共が直接大規模な再生可能エネルギー拡大に責任を負うことで初めて、電力の公共性とエネルギー主権を回復できると考えている。
ファン・インチョル緑色連合気候エネルギーチーム長は「市民生活における必需品であるエネルギーを、利潤を重視する民間事業者に委ねるのは望ましくない」とし、「収益が出ない場合、民間事業者はいつでも事業を撤回できるため、統合された発電公企業が投資規模を拡大し、洋上風力などの拡大を公的主導で牽引しなければならない」と述べた。
分散していた研究開発（R&D）と投資財源を一つにまとめ、燃料の共同購入および整備資材の一元化を通じて原価を削減することで、将来世代の電気料金引き上げ要因を抑制できるという点も主要な根拠だ。8月7日に国会で開かれた「AI時代に備える望ましい電力産業構造」シンポジウムに参加したチェ・ヨンスン発電労組委員長は「25年間解決できなかった問題を政府が統合議論へと転換したことは、発電労働界の長年の要求に合致するものだ」と述べ、「2001年の分割以降、発電各社がLNGを各自で直接購入しており、ガス公社の購買力を弱めるという逆効果を生んだ」と強調した。
石炭発電の撤退に伴う「公正な転換」も、単一法人体制であってこそ現実的に可能だという意見が出ている。石炭火力発電所が順次閉鎖される状況において、単一の公企業であればこそ、火力発電労働者を公的再生エネルギーの人材として円滑に転換配置できるというものだ。
国会シンポジウムを主催したキム・ジュヨン共に民主党議員は「石炭発電の全面廃止推進により、火力発電労働者の雇用危機が可視化されている」とし、「別途の新規再生子会社を作るよりも、統合発電公企業という支配構造の枠組みの中で彼らの雇用とリスクを吸収するように設計することが『構造で保障する公正な転換』だ」と強調した。
統合懸念派「市場シグナルの麻痺、網中立性の毀損、経路依存性の罠」
一方で、巨大独占公企業の出現による市場の歪曲と、電力網の公平性の毀損を警告する声もある。
9月1日に国会気候危機脱炭素経済フォーラムと気候ソリューションが主催した「エネルギー転換期の発電公企業、どう再編すべきか」討論会の祝辞で、パク・ジヘ共に民主党議員は「分割による非効率は解決すべき問題だが、統合が巨大独占企業の出現につながり、網中立性を毀損し公正な電力市場の形成を妨害してはならない」とし、「特に一企業内で『脱石炭資産管理』と『再生エネルギー拡大』という相反する任務を同時に遂行すれば、エネルギー転換の動力が弱まる恐れもある」と述べた。
最大の争点は、卸売電力供給の60％以上を占める独占事業者の出現による市場の歪曲だ。支配的事業者が供給容量を調整したり、発電原価の提出資料を歪曲したりして、卸売電力価格（SMP）を人為的に操作するリスクが提起されている。
討論会の発題を担当したイ・ユス崇実大学教授は「市場シェアが60％に達する巨大公企業が誕生すれば、電力取引所の価格入札制やリアルタイム市場などの市場先進化ロードマップは無力化され、市場価格のシグナルは完全に喪失する」と指摘し、「このような構造は、結局のところ外見だけの市場である『管理型市場』に転落せざるを得ない」と指摘した。
これに加え、「電力網の中立性」毀損に対する警告がなされている。網中立性とは、重複投資を防止するために自然独占領域として残っている送配電網を、すべての発電事業者が差別なく公平かつ平等に利用できなければならないという基本原則である。しかし、送配電網を独占する韓国電力と巨大な統合発電会社が結びつけば、民間の再生エネルギー事業者に対する系統接続の遅延、不公平な出力制御の転嫁、直接電力購入契約（PPA）の牽制などにより、再生エネルギーの拡大を阻む恐れがあるという懸念が出ている。
イ・ユス教授は「発電公企業が韓国電力の子会社である限り、公的カルテルの形成を排除することは難しい」とし、「網が飽和状態にある中で、統合公企業の発電機に接続と給電を優先配分し、民間の再生エネルギーやエネルギー貯蔵装置（ESS）には系統差別や無補償の出力制御を転嫁するリスクが大きい」と批判した。
これに対し、カン・ギョンテク気候部電力産業課長は討論会で「網中立性の問題は、発電公企業が一つか五つかという問題よりも、韓国電力が送配電網と電力販売を兼業する垂直構造に起因する事案であり、発電会社統合とは性質が異なる」と反論した。一部では、網中立性が問題ならば、送配電網を運営する韓国電力と発電公企業の関係を、子会社形態ではなく独立法人として扱う案も提起されている。
エネルギー転換の速度がむしろ鈍化しかねないという指摘もある。発電公企業の設備の95％以上が従来の化石燃料と原子力であり、再生エネルギーは0.3％水準に過ぎない構造において、巨大単一組織が発足すれば、既存の化石資産の損失を防御しようとする「経路依存性」が強化され、脱石炭への転換動力が低下する可能性があるという分析だ。
キム・セウォン気候ソリューション電力市場系統チーム研究員は「発電子会社たちが真にエネルギー転換の意志があったなら、過去25年間でも再生エネルギーを増やすことはできたはずだ。単一組織にまとめてしまうと、既存の主力事業を自ら削らなければならない再生エネルギー拡大を積極的に推進する現実的な動力が生まれにくい」と述べ、「むしろ火力発電削減法人と再生エネルギー専担公的法人などに分離し、火力縮小で減る人員を、持続的に拡張される再生エネルギー法人へ段階的に再配置・雇用継承する構造の方が、公正な転換の観点からもはるかに自然で論理的だ」と指摘した。
一方、ファン・インチョルチーム長は「もし撤退すべき資産だけで法人が構成されているならば、この会社はどう行動するかを逆質問すべきだ」とし、「脱化石燃料を行う場合、この法人は消滅することになり、自社の閉鎖を選択することはさらに難しいため、かえって経路依存性を強化し、転換に抵抗する可能性が高い」と反論した。
さらに、5社の合算負債比率が約160％に達し、石炭閉鎖費用まで重なる中で、単純統合だけで大規模な資金調達の余力が生まれるというのは「財務的錯覚」であり、官僚主義的な非効率性だけが深まる可能性があるとの批判も提起されている。
電力公企業の民主的統制と独立規制機関の必要性を提起
統合に対する判断は分かれているものの、両者とも巨大電力公企業に対する民主的統制と制度的な安全装置を整えるべきだという点では共通認識が形成されている。
まず、巨大電力公企業に対する「民主的統制」を求める声が大きい。統合公企業が過去のように一方的・非民主的に電力網や発電所の建設を推し進めないよう、事業計画から評価まで透明性を確保すべきだという要求だ。
イ・テソン公共運輸労組発電非正規職連帯支部長は「統合と雇用対策が元請け公企業の統合だけで終わるなら、9,000人規模の下請け・子会社労働者には何の意味もない」とし、「巨大公企業が地域分散型エネルギーを圧殺したり、化石燃料の寿命を恣意的に延長したりしないよう、住民と労働者が意思決定に参加する民主的統制機関を、統合法人内に必ず設計しなければならない」と強調した。
独立した電力規制機関の新設も提起されている。政府や電力当局から独立した「電力監督院」などを新設すべきだという主張だ。これを通じて、公正な電力網利用ルールを確立し、市場支配力の乱用を監視すべきだという提案である。
キム・セウォン研究員は「現在、電気委員会が気候部傘下にあり、実質的な規制機能を果たせていない」とし、「金融市場の金融監督院・金融委員会や、一般市場の公正取引委員会のように、市場監視と系統監督機能を強化するために独立規制機関の設立が必要だ」と述べた。
しかし、独立規制機関のあり方をめぐっては慎重な声も少なくない。シンポジウムの討論者として参加したチョン・セウン忠南大学教授は、英国の独立規制機関Ofgem（オフィス・オブ・ガス・アンド・エレクトリック・マーケッツ）の事例を挙げ、異なる角度から問題を提起した。チョン教授は「英国のOfgemのように市場開放後に設立された規制機関は、ともすれば市場主義者に掌握され、公企業である韓国電力だけを締め付けて公共性を損なう恐れがある」とし、「今は拙速な機関の独立よりも、韓国電力の赤字を解消できるよう国家が原価を保障し、料金を公共的に管理する原則を優先すべきだ」と述べた。